Av Villeman Vinje, samfunnsøkonom i Civita
Norge har ettårige budsjetter. Utgifter hvert år skal balanseres mot inntekter i samme år. Det gir på kort sikt balanserte budsjetter, men gir oss mindre handlefrihet til å vurdere de dynamiske effektene av inntektene og utgiftene. Sverige har med sitt flerårige budsjettperspektiv et mer avansert og fornuftig budsjettsystem.
På utgiftssiden fører dagens system til at de reelle utgiftene kan undervurderes. Tiltak kan vise seg å bli langt dyrere enn opprinnelig anslått. AFP-ordningen, frikortordningen og sykelønnssystemet er eksempler på tiltak som neppe hadde blitt vedtatt slik de ble, om man var bevisst på deres langsiktige kostnader for samfunnet. På den annen side har den årlige budsjettbehandlingen av budsjettposter som vokser mer enn opprinnelig forventet, hvor utgiftsveksten prioriteres opp mot andre områder, normalt en innstrammende virkning.
Mer skadelig for økonomien er nok budsjettsystemets kortsiktighet på inntektssiden. Mennesker reagerer på incentiver. Øker avkastningen av en aktivitet, ved at skatten går ned, fører det normalt til økt aktivitetsnivå. Men siden det kan ta flere år før virkningen på aktivitetsnivået fullt ut er realisert, fanger dagens budsjettpraksis ikke opp slike positive virkninger. Resultatet er at samfunnsdebatten legger til grunn en for statisk tilnærming til skattesystemet. De positive effektene av skattereduksjoner undervurderes, mens forslag om skatteøkninger undervurderer de negative effektene. At venstresiden de siste valgkampene har illustrert et bortfall av formuesskatten med et statisk beregnet tap av sykepleiere, er et eksempel på dette.
Endringer i incentivene til arbeid kan slå raskt ut, og SSB og Finansdepartementet har det siste tiåret begynt å inkludere dynamiske virkninger av redusert skatt på arbeid i sine anslag på hva det reelt koster å redusere skattesatsene. Dynamiske skattevirkninger betyr normalt ikke at skatteletter ikke medfører et inntektstap for det offentlige, men at inntektstapet er mindre enn skatten innbringer før endring. Selvfinansierende skattereduksjoner kan forekomme (analyser fra Den Europeiske Sentralbank har anslått at kutt i svensk og dansk kapitalbeskatning kan gi økte inntekter), men det hører til unntakene.
Etter skattereformen i 2006 anslo SSB at over halvparten av kostnaden av skattereduksjonene i løpet av få år hadde returnert til det offentlige gjennom økt aktivitet og inntekter på ulike områder. Denne analysen inkluderte ikke alle befolkningsgrupper, herunder selvstendig næringsdrivende (som av natur er meget vare for skatteregler), men det illustrerer at et statisk syn gir et feilaktig grunnlag å vurdere endringer ut i fra.
Den store svakheten ved dagens budsjettpraksis er behandlingen av skatt på kapital. Finansdepartementet viser til at lavere skatt på kapital vil ha vekststimulerende virkninger, men anslag på hva det kan utgjøre beregnes ikke, hverken på kort eller lang sikt. Det er derfor gledelig at det britiske finansdepartementet nå har utarbeidet en modell for sin langsiktige budsjettbehandling, som anslår virkninger av endringer i skatt på bedrifter. Scheelutvalget skal til høsten foreslå hvordan beskatningen av norske bedrifter kan reduseres. Innsiktene fra Storbritannia bør innarbeides i utvalgets anbefalinger.
Modellen til det britiske finansdepartementet anslår at det er betydelige dynamiske virkninger av å redusere skatt på kapital. På sikt reduseres kostnaden av å redusere skattesatsen til bedrifter fra 28 prosent i 2010 til 20 prosent i 2016 med mellom 45 og 60 prosent. Dette skyldes at lavere skattesats fører til økte investeringer (anslått til mellom 2,5 og 4,5 prosent), økt overskudd, økt forbruk, lavere arbeidsløshet og høyere lønninger. På sikt er BNP anslått å øke med mellom 0,6 og 0,8 prosent.
Den britiske modellen inkluderer ikke alle de positive virkningene av lavere skatt på arbeid. De ulike bidragene som øker produktiviteten, for eksempel bedrede incentiver til forskning og økte utenlandske investeringer, er ikke inkludert. Men modellen kan likevel gi et viktig, konkret bidrag til den norske skattedebatten. Både redusert formuesskatt og lavere skatt på bedrifters overskudd vil gi betydelige vekststimulerende virkninger. Med Scheelutvalgets konklusjoner, er det på tide at mer realistiske forutsetninger legges til grunn for den norske skattedebatten.
Innlegget er på trykk i Dagens Næringsliv 3.01.2014.