Den nordiske modellen: Liberal, konservativ, sosialdemokratisk

Av Stein Kuhnle, norsk samfunnsforsker, cand.polit.  og professor i sammenlignende politikk ved UiB.

Vi er alle sosialdemokratar” – eller kanskje ikke?
Høyrebølgen ved Stortingsvalget i september 1981 førte til at Kåre Willoch kunne danne den første rene Høyreregjeringen siden Emils Stangs II. regjering 1893-95. Kristelig Folkeparti og Senterpartiet kom med i 1983 og medvirket til den siste flertallsregjeringen før dagens rød-grønne regjering fra oktober 2005. Flertallsregjeringer er i mindretall i landets parlamentariske historie og de skandinaviske land er verdensmestre i mindretallsparlamentarisme, med Danmark suverent på toppen (Rasch 2004). Den ’negative parlamentarismen’ – det vil si at regjeringen verken behøver utgå fra et stortingsflertall eller bli innsatt av dette flertallet – er omdiskutert, men om ikke annet appellerer denne tradisjonen til kunsten å lage politiske kompromisser. Det samme gjør flerpartiregjeringer, med eller uten mandat fra et flertall i nasjonalforsamlingen. De skandinaviske og nordiske erfaringene er vitnesbyrd om konsensusstyre som har gitt opphav til et komplekst sameierskap til, og ansvar for, den politikken og den samfunnsformasjonen vi i dag lever med og i.

Samme år som Willoch overtok regjeringen etter Gro Harlem Brundtland var Einar Førde kommet til at ”Vi er alle sosialdemokratar”, slik tittelen på hans debattbok proklamerte.  Uttrykket reflekterte en allmenn og historisk fundert oppslutning om likhetsidealer i det norske folk, men dessuten ment å signalisere at Arbeiderpartiet har preget norsk politikk og oss alle i den grad at ingen går fri av en viss sosialdemokratisk identitet. Fullstendig  og heldekkende kan denne identiteten ikke være, og all politikk dreier seg ikke om likhet. Det partiet som nå kaller seg sosialdemokratisk har aldri oppnådd rent flertall av de avgitte stemmene i Stortingsvalg, men var nære på i 1957 (48,3 %). Vi mangler historiske opinionsmålinger, men det er grunn til å tro at oppslutningen om likhetsidealer sto sterkt i befolkningen før Arbeiderpartiet ble stiftet (1887). Norge var kanskje Europas mest egalitære samfunn – sosialt, økonomisk og politisk – i den før-industrielle perioden. Men med unntak av Hornsrud-regjeringens 18 dager lange mellomspill vinteren 1928, tok det mange år fra allmenn stemmerett ble innført (for menn 1898, kvinner 1913) til Arbeiderpartiet inntok regjeringskontorene i 1935. Der ble partiet lenge. Ca. 30 års sammenhengende Arbeiderpartistyre har fått historikere og samfunnsforskere til å tale om den ’sosialdemokratiske orden’ og ’sosialdemokratiets tidsalder’ (Furre 1991; Slagstad 1998; Sejersted 2005).

Men vi er ikke bare likhetsorienterte. Og selv likhet kan forstås på flere måter, også innen sosialdemokratiet, og føre til ulike (sic!) typer politikk alt etter hvilket likhetsprinsipp som har forrang. Både Arbeiderpartiet og borgerlige partier veier likhet mot andre verdier. Standpunkter blir til gjennom debatt innen og mellom partier og modifisert underveis. Den norske varianten av ’den nordiske modellen’ ville ha sett annerledes ut om Arbeiderpartiet – eller Høyre! – hadde fått styre uforstyrret. Som leder for norgeshistoriens første rød-grønne regjering, har statsminister Jens Stoltenberg kommet til at ”Vi er ikke alle sosialdemokrater” (Stoltenberg 2008).

De noe sprikende sosialdemokratiske utsagnene om hva vi er eller ikke er danner utgangspunktet for noen tanker om hvilket navn vi skal sette på samfunnsmodellen som er utviklet i Norge og Norden: ”Nordisk”, ”sosialdemokratisk”, eller noe annet? Partileder Jens Stoltenberg refererte til ”den nordiske sosialdemokratiske modellen“ i talen på Arbeiderpartiets landsmøte den 19.april 2007, men i en tale til Nordisk Råds parlamentarikerforsamling i Stortinget 24. januar 2006 lovpriste statsminister Jens Stoltenberg ”den nordiske velferdsmodellen”.

Arbeiderpartiet har en stor eierandel i den norske utgaven av modellen. Men selv ikke under regimet til ’ettpartistaten’ (Seip 1963) var partiet enerådende. I partiets valgprogram for 1965 var ideene ’sosialistiske’ og trolig medvirkende til at partiet mistet makten. Kimen til dagens modell fantes før nordiske sosialdemokratiske partier kom i styringsposisjon, og mange partier og entreprenører har medvirket i byggeperioden. Hva kjennetegner den modellen hvis ’rette’ navn senest ble heftig debattert i hovedstadsavisene sommeren 2008?


Navn og innhold
Forestillingen om at det finnes en nordisk eller skandinavisk ’modell’ sies å være relativt ny. Stråth (1993), som har vært opptatt av den historiske ’kulturelle konstruksjonen’ av Norden (Sørensen og Stråth 1997), mener begrepet ble brukt fra 1980-tallet. Men allerede i 1949 presenterte nordiske delegater ved et FN-møte nordisk sosialpolitisk lovgivning som en modell for vest-europeiske land (Vårt Land, 30.august 1949, iflg Petersen 2006). Ideen om Skandinavia som en spesiell del av verden føres vanligvis tilbake til 1800-tallet. Inter-skandinavisk samarbeid på ulike plan startet mot slutten av det århundredet, på parlamentarisk nivå fra 1907 (Petersen 2006). I mellomkrigstiden ble Finland og Island inkludert.

Boken Nordisk demokrati, med norske bidrag fra Johs. Andenæs, Sverre Steen, Wilhelm Keilhau og Chr. A. R. Christensen, kom ut i København 1949 (Koch og Ross, red.); antologien Scandinavian Democracy (Lauwerys, red.) kom i 1958, og en ny tykk antologi på engelsk med tittelen Nordic Democracy kom i 1981 (Wisti mfl., red.). Alle er solide bidrag til forestillingen om et nordisk fellesskap og en egen nordisk modell. Nevnes bør også The Scandinavian Model (Erikson mfl., red. 1987), med blikket rettet mot velferdspolitikk og -forskning, og en nyere bok fra nordiske historikere, The Nordic Model of  Welfare (Christiansen mfl., red. 2006).

Det aller første felles nordiske sosialpolitiske møte fant sted i København i 1919. For ordens skyld: det var ikke sosialdemokratisk styre i noe nordisk land på den tid, og kun Finland av de nordiske landene hadde til den tid opplevd en (kortvarig) sosialdemokratisk-ledet flertallsregjering, i 1916-17, før løsrivelsen fra Russland. Fjorten slike nordiske sosialpolitiske møter på dels politisk- og embetsmannsnivå fant sted med ujevne mellomrom – uansett regjeringenes partisammensetninger – inntil den nordiske konvensjonen for sosiale trygder ble etablert i 1955, etter opprettelsen av Nordisk Råd i 1952 (som Finland fikk ’sovjetisk godkjenning’ til å slutte seg til i 1955). Nordiske borgere oppnådde da fulle sosiale rettigheter i det nordiske rom uansett nasjonalitet. I erindringene om nordisk samarbeid skriver Willoch (2002, s. 191): ”[—] innsatsen for felles rettigheter på sosialpolitikkens område fortjener positiv oppmerksomhet”. De nordiske land har lenge vært en internasjonal foregangsmodell for tverrnasjonalt regionalt samkvem. Den første transnasjonale nordiske sosialpolitiske ordning kom forøvrig allerede i 1919, det var en gjensidig ordning for ulykkesforsikring for arbeidere mellom de tre skandinaviske landene, en ordning Finland og Island sluttet seg til på 1920-tallet (Petersen 2006). En felles nordisk sosialstatistikk ble etablert i 1946.

Selv om utfallet av den andre verdenskrig resulterte i tre ulike nordiske utenrikspolitiske ankerfester – fra NATO-medlemskap i de vest-nordiske landene via svensk nøytralitet til finsk-sovjetisk vennskapsspakt i øst – klarte de pragmatisk å utvikle en felles sosialunion, felles arbeidsmarked og passunion midt på 1950-tallet. Dette var et resultat av langvarig nordisk politisk samrøre på ulike plan og i ulike samfunnssektorer.

De nordiske land er lenge blitt oppfattet som en enhet, og landene har selv på mange måter i fellesskap – og under alle slags regjeringer – meget aktivt bidratt til dette bildet. ”They are often looked upon as a collective entity [….] especially in the social field differences are less essential than in several other domains” (Nelson 1953). Sett utenfra er begreper som ’the politics of compromise’ (Rustow 1955) og ’consensual democracies’ (Elder mfl. 1982) lansert. Willoch understreker i sine memoarer betydningen av arbeidet i Nordisk Råd: ”Det regelmessige og hyggelige samværet bidrog meget til nær og vennskapelig kontakt mellom politiske ledere fra alle partier i alle de nordiske land” (Willoch 2002, s. 189). Et sterkt aktuelt symbol på nordisk fellesskap og identitet er det nordiske ambassadekomplekset i Berlin som ble en mulighet etter Tysklands samling i 1990 og vedtaket om å flytte forbundsrepublikkens hovedstad til Berlin. Utenriksminister Thorvald Stoltenberg hadde i det historisk opportune øyeblikk ideen til dette verdens enestående diplomatiske fellesskap for selvstendige nasjoner, en idé som lot seg realisere takket være langvarig nordisk politisk samarbeid og relasjonsbygging, også på det personlige plan.

 

Hva er den nordiske modellen? Og er den sosialdemokratisk?
Gir det mest mening å benytte en geografisk eller politisk-ideologisk merkelapp som referanse til de nordiske (velferds)statene? Eventuelt begge deler? Eller finnes det andre muligheter i skuffen av adjektiver? Kan vi skille mellom et begrep om en allmenn politisk samfunnsmodell og et om en velferdsmodell? Det kan nok differensieres mellom et allment begrep og et begrep som kun fanger opp de velferdspolitiske dimensjonene. ’Den nordiske modell’ er det mest omfattende av begrepene og inkluderer aspekter både ved demokratiets virkemåte og velferdspolitikken. Mye forskning og tenkning internasjonalt har dreiet seg om differensiering mellom ulike typer velferdsmodeller, velferdsstater eller velferdsregimer. Denne menyen av begreper er hentet ut av forskningslitteraturen de siste 20 årene: – liberale; – konservative; – bismarckske (etter den konservativ-autoritære rikskansler Otto von Bismarck); – beveridgeske (etter den liberale politiker og økonom Sir William H. Beveridge); – radikale; – protestantisk-liberale; – kristelig-demokratiske; – anglo-saksiske; – kontinentale; – ’sydlige’; – latinske; – korporatistiske; – grunntrygghets-velferdsstater; – den nordiske modell/velferdsmodell; – den skandinaviske modell/velferdsmodell;- den sosialdemokratiske modell/det sosialdemokratiske regime; – den protestantisk-sosialdemokratiske modell; – den institusjonelle-redistributive modell; – den omfattende (’encompassing’) modell; – ’non-Right hegemony’ modell (se også Arts og Gelissen 2002).

Hvilke aspekter det tas hensyn til ved begrepsfestingen varierer, og derav følger at land kan falle innenfor ulike kategorier. Noen av begrepene signaliserer altså en geografisk avgrensning, andre har politiske eller ideologiske overtoner, og noen er rent deskriptivt-analytiske. Stor betydning for den faglige og politiske utbredelsen av begrepet om en nordisk sosialdemokratisk velferdsmodell fikk en inspirerende, men også mye kritisert, bok utgitt i 1990 av den danske sosiologen Esping-Andersen: Three Worlds of Welfare Capitalism. Han skiller mellom liberale, konservative og sosialdemokratiske velferdsregimer. Samme år ble det gjort et forsøk på å sortere ut kjennetegnene ved en ’skandinavisk velferdsmodell’ (Kuhnle 1990). De skandinaviske (nordiske) velferdsstatene er kjennetegnet blant annet ved i større grad enn andre land å bygge på universelle ordninger – som omfatter hele befolkningen eller hele grupper av innbyggere (f.eks. barnefamilier; pensjonister). Det er videre større grad av offentlig ansvar i velferdspolitikken enn i andre land; større andel offentlig ansatte; større vekt på velferdstjenester (f.eks. for barn, eldre; syke) i tillegg til kontantoverføringer; mer vekt på sosialt omfordeling; større grad av generell skattefinansiering; og full sysselsetting har vært et viktig mål.

Et vidt begrep om en skandinavisk/nordisk modell vil vanligvis inkludere aspekter ved den faktiske demokratiske styreformen, utvikling av et særegent mønster for konfliktløsning som grunnlag for politiske beslutninger (Petersson 1998). Styreformen er utviklet over lang tid, men en viktig basis er de historiske kompromissene som ble fullbyrdet på 1930-tallet i de nordiske landene mellom jordbruks- og industriinteresser og mellom organisasjonene for arbeidstakere og arbeidsgivere – eksempelvis den norske hovedavtalen i 1935 (en dansk avtale, verdens første, kom allerede i 1899). Nære relasjoner mellom staten og organisasjonene i arbeidslivet ble etablert. Folkebevegelser og frivillige organisasjoner har historisk og til denne dag også hatt en vesentlig rolle i samfunnet og i politiske prosesser frem til vedtak om politikken på de fleste samfunnsområder.

De nordiske land kan sies å ha utviklet en særegen form for kombinasjon av kapitalistisk markedsøkonomi, parlamentarisk demokrati, organisasjonssamfunn og -deltakelse, og omfattende velferdsstat. Landenes begrensede størrelse kan ha vært en medvirkende faktor, likeledes historisk kulturell homogenitet i avgjørende stats- og nasjonsbyggingsfaser. Staten har hatt og har høyere legitimitet enn i andre europeiske land, og det har vært lettere å få tverrpolitisk enighet om statlig og offentlig ansvar for velferdsoppgaver. De nordiske land og velferdsstater blir også ofte plassert i samme kategori på grunn av resultatene – utfallet – av modellene for demokratisk beslutningstaking og velferdspolitiske institusjoner: relativt mindre fattigdom og mindre inntektsulikheter enn i nesten alle andre land. Alle disse aspektene: former for politisk konfliktløsning og beslutningstaking; velferdspolitikkens finansiering, organisering, omfang og innhold; og velferdspolitikkens resultater utgjør til sammen byggverket som kan omtales som ’den nordiske modell’. Det er et ’stort’ og vagt begrep, og det første elementet (faktisk styreform) åpner selvfølgelig for at modellens to andre aspekter (politikk og resultater) stadig er i endring. Derfor er ikke den nordiske modell anno 1920, 1935, 1980 og 2008 identiske. Det er også et vagt begrep i den forstand at det har vært og er forskjeller mellom de nordiske landene langs alle de tre hoveddimensjonene, men så sant de nordiske demokratiske velferdsstatene samlet har og vedlikeholder flere fellestrekk innbyrdes enn noen av dem har med andre demokratiske velferdsstater i verden, burde det være gangbart som en hendig referanse i politisk og samfunnsanalytisk sammenheng. Vi kan observere at de demokratiske styreformene ligger relativt faste, men velferdsstaten er ikke statisk, og det faktum er en evig utfordring for anvendelsen av et hvilket som helst valgt begrep. Begreper har en mening i den grad de bidrar til felles forståelse og en felles referanseramme. Hvor mye og hva slags endring kvalifiserer for å finne nye begreper? I det store komparative, internasjonale bildet kan et begrep om en ’nordisk (velferds) modell’ forsvares, både historisk og pr i dag. Men velferdsmodellen er i ferd med å ’hybridiseres’ – det vil si, bli mindre distinkt ettersom det i vår tid foregår en intens gjensidig politisk læring innenfor  EU/EØS- og det større OECD-området på flere politikkområder (arbeidsmarkeds-, pensjons-, og familiepolitikk).

Den politisk-ideologiske merkelappen ’sosialdemokratisk’ er uansett mer analytisk ’krevende’ enn den geografiske, på minst to måter. Kan det være rimelig at noen politiske partier og retninger – dels, eller i stor grad, med forskeres hjelp – legger beslag på et begrep som karakteriserer et fenomen som vitterlig mange partier har vært med å utvikle? Og, betyr ’sosialdemokratisk’ det samme over tid eller på tvers av partier som kaller seg sosialdemokratiske i ulike velferdsstater? Norden og de nordiske land ligger geografisk rimelig fast, det er verre med det sosialdemokratiske (”sosialisme er den politikk som Arbeiderpartiet til enhver tid fører”, som Torolf Elster presist skal ha forklart politikken da det fortsatt var stuerent å ha sosialistiske mål i partiet). Ikke minst om en beveger seg utover de nordiske landegrenser: Er svensk, tysk og britisk sosialdemokrati innholdsmessig identisk? Tilsvarende spørsmål kan selvsagt stilles om liberal og konservativ politikk. Begrepet ’sosialdemokratisk (velferds)modell’, eller en hvilken som helst annen politisk-ideologisk merkelapp på modellen, vil ha en egen politisk vekt og betydning i aktuell politisk debatt som befester en historisk misvisende fortelling. Politiske symboler kan være viktige for velgeres stillingstaking til saker. Begreper kan påvirke hvordan debatter ’rammes inn’ eller blir ’framed’ – for å låne et engelsk uttrykk. Det er derfor ikke likegyldig eller uinteressant hvilke karakteristikker vi velger å sette på kombinasjonen av politiske prosesser, velferdsinstitusjoner og fordelingsmessige og andre resultater av politiske beslutninger. Bruken av et positivt ladet ord som ’modell’ er i seg selv noe problematisk. Hvem kan være mot ’modellen’? Som professor Knut Dahl Jacobsen for en generasjon siden uttrykte det på en forelesning (fritt etter hukommelsen): ”forestillingen om at vi har en velferdsstat er den største hindringen for å utvikle en velferdsstat”. Hvem kan være mot noe som i nordisk og europeisk sammenheng karakteriseres med det positivt ladete ordet ’velferdsstat’? Kan det være at det positivt fargete bildet av en nordisk modell svekker beredskapen eller evnen til å tenke kritisk på ulike sider ved demokratiet og velferdsstaten? Dette spørsmålet får ligge, jeg nøyer meg med noen refleksjoner som problematiserer begrepet om den ’nordiske sosialdemokratiske (velferds)modellen’.

 

Litt historie og myten om den sosialdemokratiske universelle velferdsstaten
Høyre ble stiftet som Det konservative parti i 1884, født i skepsis mot parlamentarismen – noe som ikke går upåaktet hen selv i debatten om den nordiske modellen sommeren 2008 (Huitfeldt 2008). Men partiet tilpasset seg den gang meget raskt det parlamentariske demokratis konstitusjonelle rammer. Og med 49 % av stemmene bak seg og en ren Høyre-regjering ved makten, og med Venstre som pådriver, ble Norges første – og Europas og verdens andre – ulykkesforsikringslov vedtatt i 1894, ni år før Arbeiderpartiet fikk sine første representanter innvalgt i Stortinget. Tvungen ulykkesforsikring for industriarbeidere ble innført og arbeidsgiverne pålagt å forsikre sine arbeidere i den nye statlige Riksforsikringsanstalten. Loven kom to år etter Fabrikktilsynsloven som påla arbeidsgiverne ansvar for de ansattes helse, og ordninger med offentlige fabrikkinspektører og lokale sunnhetskommisjoner ble etablert. Høyre ville egentlig ha en sykeforsikring på plass før en ulykkesforsikring i 1894 (Kaartvedt 1984), men sluttet seg til Venstres forslag om først å vedta en lov om ulykkesforsikring. Stang-regjeringen ville i 1894 også innføre en alderdomsforsikring for arbeidere, men det spørsmålet ble hensatt til nye utredninger. Norge ble på dette feltet en skandinavisk og europeisk sinke. En allmenn, men behovsprøvd, statlig alderstrygd ble innført først i 1936, etter at Arbeiderpartiet var kommet til makten og med bred politisk oppslutning innledet en ny giv i sosialpolitikken, som ble gjort enklere etter en økonomisk oppgang som var begynt i de forutgående årene.

Men allerede i 1923 hadde Arbeiderpartiet og storparten av Høyres representanter i Stortinget vedtatt en lov om alderstrygd, basert på skattefinansiering. Økonomisk vanskelige tider  gjorde at loven ikke ble iverksatt. Et argument for (progressiv) skattefinansiering i motsetning til Venstres forsikringsprinsipp var at loven umiddelbart ville fange opp de ressurssvake, de som alt hadde nådd pensjonsalderen (70+). Arbeiderpartiet og Høyre var også enige om behovsprøving, som ville virke omfordelende. Først ut på 1950-tallet var det allmenn enighet om å gjøre alderstrygden universell og fjerne behovsprøvingen. Et argument for å gjøre den universell var at rundt 80 % av befolkningen over 70 år mottok behovsprøvd pensjon, og Høyre var, ikke uventet, i første linje for å hevde at det er meningsløst å bruke masse penger, energi og administrasjon på å behovsprøve vekk 20 % av de potensielle mottakere av pensjon. Behovsprøvingen virket også urettferdig: ”Den førte til at de som hadde spart noe selv til sin alderdom fikk en betydelig nedsettelse av alderstrygden” (Willoch 2002, s.140). Stortingets vedtok en alderstrygd for alle i 1957.

Universalitet var en gammel merkesak for Arbeiderpartiet (Seip 1981, s.59), men de borgerlige partiene prioriterte oppheving av behovsprøving høyere enn Arbeiderpartiet (Seip 1986, s.217).  Hatland (1992, s. 36-39) refererer studier som viser at det var atskillig motstand i Arbeiderpartiet mot en universell alderstrygd (Bergh 1987), og de borgerlige partiene i Stortinget var sterkere pådrivere for å oppheve behovsprøvingen (Pettersen 1987). ”En hovedgrunn til at Arbeiderpartiet nå ville ha bort behovsprøvingen var at alle de borgerlige partiene nå gikk inn for dette” (Bergh 1987, s.394). Med referanse til internasjonal litteratur (f.eks. Esping-Andersen 1986; Marklund 1987), som påstår at de skandinaviske velferdsstatenes universalistiske preg skyldes at sosialdemokratene har virkeliggjort sine langsiktige intensjoner, oppsummerer Hatland på grunnlag av sine studier at ”[..]selv om vi aksepterer at dette synet [prinsippet om universelle ordninger] er sosialdemokratiets ideologi i dag, er ikke det det samme som at det også er en del av sosialdemokratiets historiske arv [….] Arbeiderpartiet var altså ikke den faste fortroppen som alltid gikk forrest i kampen for universelle trygder og mot behovsprøving” (Hatland 1992, s.100). Dersom Venstres forsikringsprinsipp hadde seiret i 1923, kunne Norge, ifølge Hatland, ha vært på en kurs mot en kontintenal forsikringsmodell i sosialpolitikken. Med Arbeiderpartiets og Høyres felles anstrengelser startet i stedet en vandring på en sti med prinsippet om en skattefinansiert, behovsprøvd ordning som lettere ville kunne bane veien for en senere universell løsning. Universalisme var ikke primært båret frem av en sosialdemokratisk ideologi, men av et kompromiss om risikodeling mellom representanter for ulike sosiale klasser (Baldwin 1990; Kildal og Kuhnle 2005; Halvorsen og Stjernø 2008). Prinsippet om universalisme er senere blitt en politisk og sosial verdi i seg selv, for alle partier, og er et viktig kjennetegn ved den nordiske modellen.

Venstre hadde innføring av barnetrygd på programmet i 1933. En universell ordning kom i 1946, vedtatt enstemmig og uten debatt av Stortinget. Norge var først i løypen i Norden med dette familiepolitiske tiltaket. Alle familier med to eller flere barn fikk trygd, enslige forsørgere også for første barn; fra 1970 – under borgerlig styre – fikk alle familier også for første barn. I nyere tid kan vi trygt si at Kåre Willoch har vært blant de fremste politiske forsvarere av opprettholdelsen av en universell barnetrygd, mot betenkeligheter både på høyre og venstre side i partispekteret, senest i 2008, og for forbedrede økonomiske vilkår for barnefamilier. Økte overføringer til barnefamilier anses både som en sosialt rettferdig og god samfunnsinvestering, men også nødvendig for å sikre befolkningens reproduksjon og bidra til en demografisk balanse som er en fordel for vedlikeholdet av andre velferdsordninger og for økonomiens stabilitet i stort.

Europas og verdens andre lov om offentlig støtte til arbeidsledighetskasser ble vedtatt under en borgerlig samlingsregjering i 1906, bare Frankrike var tidligere ute, i 1905. Alle partier bortsett fra Bondepartiet stemte i 1938 for en obligatorisk statlig arbeidsløshetsforsikring for alle arbeidstakere som hadde rett til syketrygd, men med unntak for arbeidere i primærnæringene. De kom med i 1948, og ordningen ble universell for alle lønnstakere i 1959. Loven av 1938 var for øvrig forberedt i mange år, og lovforslag ble tre ganger lagt frem under Venstres Mowinckel som regjeringssjef, men Arbeiderpartiet motarbeidet prinsippet om obligatorisk forsikring helt frem til 1933 (Bjørnson og Haavet 1994,s.96).

Sverige og Danmark innførte tidlig på 1890-tallet offentlig støtte til frivillig sykeforsikring, men Norge førte an med Nordens første lov om obligatorisk sykeforsikring – for lønnstakere under en viss inntektsgrense og deres familiemedlemmer. Loven ble, 25 år etter at ideen var unnfanget, vedtatt under Gunnar Knudsens første Venstreregjering i 1909, med støtte fra mange i Høyre, som til valget i 1909 hadde programfestet sykeforsikring (Kaartvedt 1994), mens Arbeiderpartiets representanter stemte imot, fordi partiet ønsket en mer omfattende ordning (Bjørnson og Haavet 1994). Men snart ”[ble] sosialistene sykeforsikringens forsvarere” (Seip 1984, s. 105). Det var allmenn politisk konsensus om å få hele befolkningen med i syketrygden i 1956.

Fellesprogrammet i 1945 – med tilslutning fra alle partiene fra Norges kommunistiske parti til Høyre – er et godt eksempel på konsensusdrivet i norsk sosialpolitikk. Det er et internasjonalt enestående dokument og ble en milepæl i velferdsstatens utvikling. Blant andre ble disse målene satt opp: – alle arbeidsføre skulle ha rett og plikt til arbeid; – sosiallovgivningen skulle utvikles med sikte på å gjøre forsorgsvesenet overflødig; og trygdeordningene skulle videreføres; – det skulle utbygges en landsomfattende institusjon med helsestasjoner; – det skulle utarbeides planer [….] med det mål å skaffe gode og tilstrekkelige boliger for alle; – og uten omsyn til deres økonomiske kår eller hvor de bodde i landet, skulle alle gis høve til en ordentlig utdanning.

Med skiftende standpunkter innen og på tvers av partiene og om prinsipper for inntektssikring og rekkefølgen på reformer, ble det ved de endelige vedtak i Stortinget oppnådd bred konsensus om de store reformene. Den kanskje største, Folketrygden vedtatt i 1966, basert på et lovfremlegg fra en borgerlig flertallsregjering av Høyre, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, er et godt eksempel på konsensusbygging i norsk parlamentarisk velferdspolitisk historie. Sosialpolitikk ble høyt prioritert under borgerlig styre. Siden denne store reformen ble gjennomført midt i den perioden som Berge Furre kaller ’den sosialdemokratiske orden’ (Furre 1991) må det da muligens bety at ”vi er alle sosialdemokratar”, slik Einar Førde meldte i 1981, i den grad at de borgerlige partiene – også med historien bak fremskyndelsen av en opphevelse av behovsprøvingen av alderstrygden i minnet – har fått Arbeiderpartiet med på en ’sosialdemokratisk’ velferdsmodell.

 

En historisk ekstrarunde: da Moskva representerte ’best practice
I have been over into the future, and it works”, meldte den amerikanske journalisten Lincoln Steffens i 1921 ved returen til USA etter to års opphold i den nye Sovjetstaten. Ti år senere var han i sin selvbiografi mindre overbevist om at det var fremtiden han hadde opplevd. I 1919 trodde også Arbeiderpartiet, som det eneste av de nordiske sosialistiske/sosialdemokratiske partiene, at oppskriften til ’best practice’ var å finne i Moskva. Partiet ble medlem av Den kommunistiske internasjonalen (Komintern), men allerede i 1923 ekskludert etter at et flertall på partiets landsmøte hadde fått nok av Moskvatesene med bl.a. krav om å fjerne alle reformister og sentrister fra maktposisjoner innen arbeiderbevegelsen, og å godta alle vedtak i Internasjonalen som bindende for eget parti. Arbeiderpartiets landsmøte i 1918 hadde erklært at ”Det norske arbeiderparti må derfor forbeholde seg retten til å anvende revolutionær masseaktion i kampen for arbeiderklassens økonomiske frigjørelse” (Danielsen 1984). Det het at det ikke var nødvendig å anerkjenne politikken selv om den har et flertall i folkerepresentasjonen.  Fra et annet utgangspunkt hadde Arbeiderpartiet overtatt Høyres historisk skeptiske, men forlengst forlatte, posisjon mot parlamentarismen. Men også Arbeiderpartiet kom altså, må vi kunne si, på bedre tanker. Mon tro hvordan den norske varianten av den nordiske modellen hadde sett ut i dag om Arbeiderpartiet (mot alle odds) hadde vunnet valget i 1921? Eller: hvor ville Høyre og modellen i dag ha vært om Høyre, eller andre partier for den saks skyld, hadde fulgt opp Høyres post på valgprogrammet i 1918: ”Spørsmålet om at gjøre arbeidere og funktionærer delagtig i bedrifternes utbytte utredes og søkes løst” (Danielsen 1984, s. 30)

 

Alting har en bestemt Tid” (Predikerens bok, 3,1 og Kåre Willoch (2002, s.177)
Om Arbeiderpartiet ’traff tonen’ i 1935 til ut på 1950-tallet, så var det Høyre som formidlet tidsånden ved inngangen til 1980-tallet. Man kan spørre: Hvilken ’modell’ – i den vide betydningen – ville vi hatt i dag om ikke Willoch-regjeringene hadde bidratt med liberalisering av kredittmarkedet, boligmarkedet, mediemarkedet, helsemarkedet, og åpningstidsloven? ”[Arbeiderpartiet] holdt lenger enn andre fast ved at det måtte være straffbart å holde butikker åpne til andre tider enn politikerne bestemte, og regnet det som en selvfølge at ingen andre enn staten kan drive kringkasting. Det var villig til å trekke den konsekvensen at det måtte være straffbart å ha parabolantenne, og med enda høyere straff hvis den ble brukt til å formidle utenlandske programmer!” (Willoch 2002, s. 29). I ett av verdens aller rikeste land ble det først i 1993 åpnet for et TV2, på den fronten lå landet nærmere andre, nå etter hvert unevnelige, ’modeller’. Høyre bidro eller provoserte til ideologisk nytenkning, bl.a. frihetsdebatten, i Arbeiderpartiet utover 1980- og 90-tallet, slik det også fremheves i den ferske jubileumsboken fra Fafo, Hamskiftet. Den norske modell i endring (2007) redigert av bl.a. en sentral sosialdemokratisk aktør, forsker og statsråd Gudmund Hernes. ”Som svar på Høyres paroler om et mer åpent samfunn [….] innledet Arbeiderpartiet sin frihetsdebatt på landsmøtet i 1986” (s.28).  Jan P. Syse, Høyres til nå siste statsminister (1989-90), sukket lett fortvilet at Arbeiderpartiet ”stjeler våre klær mens vi bader”. Om ikke annet er det angivelige klestyveriet et nytt belegg for konsensuskraften i norsk politikk. Fafo-boken fremhever forøvrig om velferdspolitikken at det har vært ”bemerkelseverdig bred politisk enighet om og nærmest fravær av en ideologisk orientert debatt siste 15 år” (s.95) – skiftende regjeringer har stilt seg bak ekspansjonen av velferdsstaten. Bare innføring av kontantstøtte under Bondevik I-regjeringen i 1998 tente en intens ideologisk debatt, men da ikke på grunn av noens ønske om nedskjæringer i velferdsstaten. Tvert i mot, må en si.

 

Den nordiske modell – eller?
Politisk utvikling, debatt og påvirkning er ingen enveisgate: politikk er stadig det muliges kunst, i Norden det politiske kompromissets kunst, så vel innen som på tvers av partier. Et viktig kjennetegn ved vår samfunnsmodell er ikke bare de felles verdier den i stor grad bygger på og de mer eller mindre vellykkede resultater av politikken som til enhver tid blir ført, men også de institusjonelle måtene gjennom hvilke synspunkter brynes mot hverandre og måtene gjennom hvilke partier utvikler stor grad av konsensus på viktige politikkområder – trygder, pensjoner, arbeidsmarkedet, velferd, skatter, petroleum, forsvar, og utenrikspolitikk. Sosialpolitikkens historie er full av ulike og skiftende standpunkter innen og på tvers av partiene, men resultatene av de demokratiske prosessene er bred konsensus når de avgjørende lovvedtak skal fattes. I alle perioder har  opposisjonen vært viktig for den videre utviklingen av ’samfunnsmodellen’. Kompromisser og konsensus i avgjørende øyeblikk har vært nødvendig for å utvikle modellen. ’Konsensusstyre’ kan være en nesten like dekkende betegnelse som ’parlamentarisk styre’ i de skandinaviske land (Danmark, Norge, og Sverige) der regjeringer mesteparten av tiden har styrt på grunnlag av ’negativt flertall’ i nasjonalforsamlingene. Et viktig kjennetegn ved modellen berører måten gjennom hvilken politikk blir laget. Modellen samlet sett – politiske arbeidsmåter, institusjoner, politikk og dens resultater – kjennetegnes av et delt sosialdemokratisk og bredt borgerlig eierskap. Også med hensyn til de velferdspolitiske aspektene: ”Velferdsstaten er ikke en skandinavisk eller sosialdemokratisk oppfinnelse —-ingen partier eller politiske bevegelser alene har [—-] eiendomsretten til dens idé og idégrunnlag” (Kuhnle 1983, s.163) – eller, for å tilføye, eiendomsretten til dens utbygging. Den norske og de nordiske velferdsstatene er resultater av politisk fellesskap og politiske kompromisser, til dels resultat av en demokratisk konkurranse om å være først til å utvikle nye sosialpolitiske ordninger. Sosiale reformer i Norge siden 1945 er blitt gjennomført uten prinsipiell opposisjon, og med liten konflikt om de fremlagte forslag, med unntak av abortloven (som neppe kan regnes som en ren sosialpolitisk reform) og kontantstøtteordningen. Store reformer har funnet sted under så vel Arbeiderparti- som ikke-sosialistiske regjeringer, og de siste 45 årene har landet med relativt knapp margin hatt en overvekt av sosialdemokratisk regjeringsmakt. Det er uomtvistelig et delt politisk eierskap til den nordiske modellen av i dag, slik Kristin Clemet (2008) og Per Kleppe (2007, 2008), avskrellet noen polemiske utvekslinger, synes å være enige om. Den nordiske modell er blitt et begrep i internasjonal politikk, som betegnelse på systemer som i en global økonomi har vist evne til smidig politisk og økonomisk tilpasning. De nordiske land har lang erfaring med en åpen økonomi, som har vært et virkemiddel både for økonomisk vekst og velferdsutvikling, og som også kan ha medvirket til relativt sterk politisk vilje til utbygging av omfattende velferdsordninger med stort offentlig ansvar, som igjen har betinget høye skatter. Og velferdspolitikken har hatt og har en innretning og omfordelingseffekt som har bidratt til relativt lik fordeling av disponible inntekter og lite fattigdom. I en mer globalisert verden der land mer enn før er utsatt for internasjonale konjunktursvingninger kan konsoliderte velferdsstater tjene som viktigere ’buffere’ mot sosiale katastrofer. Både Sverige og – særlig – Finland opplevde alvorlige kriser på begynnelsen av 1990-tallet, men kom sosialt rimelig godt ut av krisene, og høyst sannsynlig langt bedre enn de ville ha gjort uten  en velferdsstatlig beredskap på plass.  Den nordiske modellen står for kombinasjonen av åpen markedsøkonomi, konsensusdrevne politiske institusjoner og arbeidsformer og virkemidler som høye skatter og generøse, omfattende, universelle velferdsordninger som til sammen, etter internasjonale målestokker, har bidratt til tilfredsstillende resultater for økonomisk vekst, allmenn velferd, fordeling, likestilling og sysselsetting. En medvirkende årsak til at modellen fungerer er borgernes høye grad av tillit til politiske institusjoner i Norden. Internasjonale undersøkelser viser at de nordiske land kommer på topp i målinger av tillit og sosial kapital (Halpern 2005).  Men den nordiske modellen står stadig overfor store utfordringer som det ikke er plass til å utdype her.

Om modellen skulle ha et alternativt politisk-ideologisk ladet navn måtte det bli ’liberal-konservativ-sosialdemokratisk modell’ eller ’sosialdemokratisk-liberal-konservativ modell’. Men det er heller tvilsomt om disse begrepene vil bli brukt i landsmøteappellene til henholdsvis en Jens Stoltenberg og Erna Solberg.

La derfor ’den nordiske modell’ stå som et uttrykk for en særegen markedsøkonomisk basert demokratisk velferdsstat i verden. En modell i stor grad båret fram i politisk fellesskap og med konsensus når avgjørende politiske beslutninger skulle fattes.

Artikkelen ble skrevet av Stein Kuhnle til debattskriftet til Kåre Willochs 80-årsdag, redigert av Harald Stanghelle og Kristin Clemet, og er gjengitt på Civitas nettside med tillatelse fra forfatteren og Kagge Forlag.

Støtt Civita

Civita er en liberal tankesmie som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt forståelse og oppslutning om de verdiene som ligger til grunn for en fri økonomi, det sivile samfunn og styrket personlig ansvar. Civita er en ideell virksomhet. Vårt arbeid består av debattmøter, seminarer, publikasjoner, skolering og viktige innspill i samfunnsdebatten. Dette er gjort mulig ved hjelp av støtte fra private.

Ditt bidrag vil bidra til at Civita kan fortsette det viktige arbeidet med å formidle kunnskap og ideer som utvider rommet for politisk debatt.

GI DITT BIDRAG HER »