Økt handel, ikke proteksjonisme

Av Marius Doksheim, rådgiver i Civita

Erik Reinert hevder i forrige Bistandsaktuelt (nr. 10/2008) at John Maynard Keynes’ ideer, som den siste tiden har fått mye oppmerksomhet i finans- og makrokretser, bør lyttes til også av utviklingsøkonomer. Kort oppsummert hevder Reinert at økonomenes tro på likevektsbetingelser og perfekt konkurranse er like malplassert i utviklingsøyemed som i finanssektoren. Derfra slutter han at det trengs proteksjonisme, i hvert fall i innledende faser av et lands utvikling.

La meg først ta opp et poeng der jeg er helt enig med Reinert. Utviklings- og bistandspolitikk er i dag preget av et fokus på symptomer på, ikke årsaker til, fattigdom. Skal man lykkes med fattigdomsreduksjon og vekst, trengs et nytt syn på de utfordringer fattige mennesker står overfor.

Reinert er, både i kronikken og sin siste bok, en ivrig tilhenger av at utviklingslandene må bygge opp en industrisektor, fordi stordriftsfordelene er større der enn i jordbrukssektoren. Jeg er enig, med noen forbehold det ikke er plass til her. Vi kan enes om at økt industriaktivitet, i bred forstand, er essensielt for fattige menneskers sjanser til å skape seg et bedre liv.

Vi er derimot uenige i hvilke virkemidler som vil være mest effektive for å nå et slikt mål. Reinert forfekter proteksjonisme, jeg har større tro på handel.

Denne troen på frie markeder baserer seg ikke på noen måte på en tro på at markedet er perfekt, eller i en evig likevekt. Enda mindre baserer den seg på en tro på at markeder følger antakelsene i økonomibøkene til punkt og prikke.

Disse antakelsene – at markeder består av uendelig mange, like mektige og like rike selgere og kjøpere med fullkommen informasjon, som handler med like varer – brytes i alle markeder til alle tider. Likevel viser erfaringene at markedene fungerer overraskende ofte.

Min tro på frie markeder baserer seg således på de samme prinsipper som Reinerts tro på proteksjonisme: teorier, historiske fakta og moralske argumenter. Kort fortalt mener jeg at frie markeder består av frie mennesker, med den egenverdi det har. Og jeg mener historien viser at liberal politikk gir økonomisk vekst.

Reinert skriver i sin kronikk om en artikkel av Keynes, og hevder Keynes ga råd til Irland, som på Keynes’ tid var svært fattig, om å satse på selvberging og proteksjonisme, heller enn frihandel. Reinert argumenterer for at de samme prinsippene Keynes forfektet i 1933, må gjelde verdens fattige land i dag.

Keynes argumenterte riktignok for proteksjonisme, på generelt grunnlag. USA, Storbritannia, Kina og Tyskland er kanskje store nok til å ha velfungerende interne markeder. Men Reinert har oversett denne setningen i Keynes’ artikkel: ”Den irske fristat, en enhet som er alt for liten til å være selvberget, unntatt til stor økonomisk kostnad, diskuterer planer som, hvis de blir satt ut i livet, vil være ruinerende.” De planene irene debatterte, var den proteksjonisme Reinert nå forfekter.

Irland fulgte ikke Keynes’ råd, men de fulgte de råd Reinert mener Keynes ga. Men Éamon de Valeras’ proteksjonistiske tiltak ga få positive effekter. I 1933 hadde Irland en inntekt per hode som lå på rundt halvparten av inntekten i nabolandet England og rundt 80 prosent av inntekten i Tyskland. Etter mange år med lav vekst bak høye tollmurer lå Irland fortsatt på halvparten av inntekten i England i 1960, mens (vest-)tyskerne hadde vokst raskt og tatt igjen britene. Så sent som 1985 hadde irene bare 60-65 prosent av inntekten til engelskmennene og tyskerne. Det mest tydelige beviset på de menneskelige konsekvensene er kanskje det faktum at irene hadde masse-utvandring helt frem til 90-tallet. Irene kastet bort nesten 60 år med utvikling på grunn av proteksjonisme.

Siden den gang har Irland ført en politikk som vanskelig kan kalles proteksjonistisk, selv om staten og den europeiske union har spilt en viktig rolle som tilrettelegger for næringslivet. I 2006 var irene langt rikere enn både tyskerne og engelskmennene.

Dette trenger ikke nødvendigvis å motbevise Reinerts teorier. Det kan være at irene bygde opp industrien under beskyttelse fra utlandet, og derfor var godt forberedt på internasjonal konkurranse på 90-tallet. Det virker imidlertid lite sannsynlig. Det er ikke den irskeide industrien som har brakt Irland ut av uføret, men utenlandske selskaper. Driverne i Irlands økonomi er nå i stor grad IT- og småbedrifter, bedrifter som ikke engang var påtenkt for få år siden.

Et annet poeng er at Irland har vært mer eller mindre frihandelsvennlig siden 1956, og spesielt siden landet ble EU-medlem i 1973. Hvis proteksjonisme var nødvendig for å bygge opp industrisektoren, skulle vi kanskje sett positive effekter tidligere. I stedet ble ineffektiv og statisk industri raskt overkjørt når den møtte internasjonal konkurranse.

Men hvis landet har vært frihandelsvennlig så lenge, motbeviser ikke det også tesen om at frihandel skaper vekst? Jo, til dels. Frihandel alene er ingen løsning. Frem til midten av 80-tallet hadde Irland høye skatter, dårlig infrastruktur, svake incentiver og stor gjeld. Man slet også med etterlatenskapene fra den tidligere beskyttede industri. Først når man ordnet opp i disse grunnleggende faktorene, var økonomien rede til et stort løft.

På samme måte er det liten tvil om at utviklingen vi har sett i India, Kina og enkelte afrikanske land de siste 10-20 årene, har kommet på grunn av liberalisering. Heller ikke her virker det sannsynlig at industrien er suksessfull fordi den ble beskyttet tidligere. I India har tekstil- og IT-industrien vært viktige. Vevere og spinnere ble riktig nok beskyttet av Nehru – men han innførte samtidig sterke begrensninger på hvor store vevene kunne være, han satset på ”hver mann sin vev” heller enn skalafordeler. I Kina var det de økonomiske frisonene – der man la bort sosialistiske prinsipper og satset på frihandel – som først ledet an i veksten. Senere er de samme prinsippene overført til flere sektorer, med åpenbar suksess.

Proteksjonister har lenge hevdet at alle land som har blitt rike, har beskyttet sin egen industri i ”oppstartsfasen”. Men alle land, enten de har blitt rike eller ikke, har beskyttet seg selv fra utenlandsk konkurranse. Så hvorfor har bare noen få av dem blitt rike? Kalle Moene har sagt det presist: “dersom beskyttelse av egen industri er et hovedpoeng, burde Reinert forklare hvorfor de mange utviklingsland, som faktisk har prøvd å beskytte industrien, ikke har fått den lovede utviklingen.” I sin bok lister Reinert riktig nok opp noen betingelser for suksessfull proteksjonisme – blant annet at beskyttelsen må være dynamisk og ubyråkratisk. Hvis Reinert mener at India og Kinas proteksjonisme var av en slik art, må han forklare hvordan han kommer til slike konklusjoner. Hvis han mener dagens utviklingsland har forutsetninger for å gjennomføre slike tiltak, og legge bort dagens beskyttelse av venner og sine næringsfiendtlige reguleringer, må han forklare hvordan.

Som nevnt over, har jeg liten tro på at frihandel er det eneste riktige, eller viktige, tiltaket alle steder og til enhver tid. Land som blir rike, har også satset på utdanning, riktige incentiver og infrastruktur.  Jeg er således ingen tilhenger av den såkalte ”Washington Consensus”, som litt flåsete kan betegnes som et slags ”planøkonomisk liberaliseringsregime”, der eliten, fordi de ser at liberalisering ofte fungerer, bestemmer seg for å innføre det over alt raskest mulig.

Jeg har like liten tro på Reinerts universelle anbefalninger. De fungerer som unnskyldninger for fortsatte subsidier og toller i verdens rike land. Det finnes det få gode argumenter for, så lenge vi klarer å omstille de få gjenværende jordbrukerne våre til nye og mer innbringende sektorer.

Heller enn å følge Reinerts anbefalninger, håper jeg derfor vi klarer å redusere våre siste handelsbarrierer. Det vil ikke automatisk skape vekst i utviklingslandene, men det vil fjerne de hindringer vi legger i veien for dem som forsøker å få til nettopp det.

Samtidig kan vi la utviklingslandene bestemme over seg selv og sin egen politikk. Vi trenger ikke løfter om at ulandene skal redusere sine barrierer for at vi skal fjerne våre. Lar vi utviklingslandene bestemme selv, vil noen velge frihandel, noen proteksjonisme. Noen vil lykkes, andre feile.

Men, og det er det essensielle i en markedsøkonomi: I prosessen vil vi lære. Sakte, men sikkert vil vi se at stadig flere følger den sti som viser seg å lede frem – enten det er Reinerts proteksjonisme eller min frihandel. Markedet – det gjelder markedet for ideer og politikk like mye som markedet for kaffebønner – er en læringsprosess, ikke et sett med likevektsbetingelser.

En kortversjon av artikkelen sto i Bistandsaktuelt nr. 1-2009.