UTENRIKS: Realisme og idealisme i utenrikspolitikken


 

Bjørn Olav Knutsen; FFI

Realisme og idealisme i utenrikspolitikken blir i fagdebatter og ellers omtalt som rake motsetninger. Det ene formålet med dette foredraget er derfor å forsøke å klargjøre hva det er som ligger i disse to begrepene og vise på hvilken måte norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk alltid har blitt til i spenningen mellom realpolitikk og idealisme. Jeg vil også peke på at norsk utenrikspolitikk har gått i mer realpolitisk retning de seneste årene, noe som ikke minst kommer til uttrykk i regjeringens nordområdesatsing. Det andre formålet er derfor å si noe om årsakene til denne realpolitiske vendingen, samtidig som jeg også vil understreke at Norge har vitale nasjonale interesser knyttet til opprettholdelsen og videreutviklingen av en internasjonal rettsorden som ivaretar små- og mellomstore staters interesser der disse interessene blir fremmet innenfor rammen av sterke internasjonale institusjoner. I denne sammenhengen vil jeg understreke at en slik institusjonsbasert orden gjerne kan knyttes til en realpolitisk tilnærming til internasjonal politikk.

Først vil jeg imidlertid si litt mer om hva det er jeg legger i disse to begrepene og hvorfor de kan være et fruktbart utgangspunkt for en analyse. Mens en realpolitisk tilnærming vil fokusere på internasjonale maktforhold og at stater bør handle ut fra egeninteresser, vil en mer idealistisk tilnærming heller søke etter en verden slik den burde være. Med dette menes i første rekke å forsøke å bidra til at internasjonale maktforhold endres og at stater bør søke etter andre verdier enn ens egne nasjonale interesser. Mens realister ser på verden som et internasjonalt anarki preget av et fravær av en overordnet myndighet på det internasjonale planet, vil altså idealister søke etter en verden preget av kollektiv sikkerhet. Dette er en verden der stater står sammen om å sikre freden, der den kollektive sikkerheten skal danne utgangspunktet for samarbeidet mellom stater og verdens folk. Så langt så bra. Her har vi altså to analytiske begreper som angir helt ulike veier for staters utenrikspolitikker og som også kan danne et bakteppe for en beskrivelse av for eksempel norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Jeg vil likevel gjøre det klart at dette skillet mellom realisme og idealisme ikke er like klart hele tiden, og at vi på enkelte saksområder har sett en økende grad av integrasjon mellom det som tradisjonelt har vært regnet for realpolitikk og de saksområder som kan plasseres innenfor en mer idealpolitisk tradisjon.

I etterkrigstiden har norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk vært basert på følgende to elementer: Medlemskapet i NATO og medlemskapet i FN. Mens NATO-medlemskapet sikrer Norge en formalisert politisk og militær tilknytning til verdens eneste gjenværende supermakt USA, blir FN i den norske debatten fremstilt som et organ som sikrer en multilateral organisering av global sikkerhet og samarbeid. Som den nåværende regjeringen skriver i Soria Moria-erklæringen, vil Regjeringen gå inn for en "FN-ledet verdensorden", og ikke en orden der nasjoner tar seg til rette på egenhånd.

NATO-sporet og FN-sporet i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk har dessuten ofte blitt fremstilt som et spenningsfelt mellom en realismetradisjon i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk, og en tilsvarende idealistisk. Aftenpostens tidligere utenriksredaktør Nils Morten Udgaard har ofte påpekt forholdet mellom disse to begrepene som et motsetningsforhold. Han påpeker at Aftenposten ved flere anledninger har advart mot å la fredsarbeid og den "humanitære stormakten Norge" komme i veien for andre norske interesser i verden. Janne Haaland Matlary understreker på sin side at det er en stor grad av komplementaritet mellom realisme og det hun kaller verdidiplomati.

På samme måte som med USA kan derfor ikke norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk plasseres innenfor en realismetradisjon alene. For å forstå norsk utenriks- og sikkerhetspolitikks innhold, må vi tilordne den en del ideelle motiver. Den norske formen for idealisme innebærer at en tilstreber en internasjonal orden der makt underordnes internasjonal rett, og der omfattende bistandsarbeid og bidrag til internasjonal konfliktløsning, skal legge grunnlaget for at konflikter løses innenfor et multilateral og kollektiv sikkerhetspolitisk orden. Å bidra til fattigdomsbekjempelse, å styrke menneskerettighetene, og å bekjempe korrupsjon har vært vesentlige elementer i så måte. Når man i det norske ordskiftet snakker om Norge som en "humanitær stormakt", må altså en slik uttalelse forstås innenfor en idealistisk kontekst. Den kraftige økningen i bistandsbudsjettet slik at bistandsnivået når 1 % av bruttonasjonalinntekten (BNI), er også et element i det samme.

Det er denne idealismetradisjonen som ligger til grunn for SVs og enkelte andres understrekning av at Norge bør fremstå som en "fredsnasjon". Dette er en tradisjon med et sterkt misjonerende islett. Det er liten tvil om at SV, sammen med KrF er de av partiene som fremstår som mest "idealistisk" ved sin avstandstaking til internasjonal maktpolitikk. SVs motstand mot norsk EU-medlemskap begrunnes nettopp innenfor en slik idealismetradisjon. Eller som en sentral SV-politiker som Aina Bartmann skrev for noen år siden: "Norge må ikke bli medlem av EU, men ha en stemme som kan tale Roma midt i mot når verden kaller". I følge henne står EU i veien for FN siden FN er den globale rammen for internasjonalt samarbeid. Det sistnevnte momentet har også blitt fremhevet av Åslaug Haga i Senterpartiet. Vi ser her at en idealistisk tradisjon går hånd i hånd med en svært aktivistisk utenrikspolitisk orientering, der hovedformålet med denne aktivismen er ønsket om en endring av det internasjonale systemet i retning av en avskaffelse av makt og maktbruk i relasjonene mellom verdens stater.

Realismetradisjonen kan da ses på som selve motsatsen til den norske idealismen med dens vektlegging av Norges nærområder og Norges forhold til og samarbeid med landets nærmeste politiske, økonomiske og militære allierte. Mens realister vektlegger internasjonale maktforhold og at Norge må forholde seg til disse i utøvelsen av sin utenriks- og sikkerhetspolitikk, vil idealister understreke at en annen verden er mulig. Et typisk argument hos de såkalte idealistene er at Norge "utenfor EU" vil kunne opptre som en uavhengig aktør i internasjonalt freds- og forsoningsarbeide og dermed gi landet et handlingsrom andre aktører mangler. Det er i denne sammenhengen verdt å nevne tittelen på nåværende NUPI-direktør Jan Egelands magistergradsavhandling i statsvitenskap: "Impotent Superpowers – Potent Small States".

Nå er det selvsagt ikke noe galt med en politikk som har store islett av idealisme. Som Janne Haaland Matlary påpeker, er det ikke nødvendigvis slik at makten ligger i realpolitikken mens verdidiplomatiet (idealismen) bare er et garnityr. I følge henne er det klart at verdidiplomati i stor grad berører såkalte nasjonale interesser som sikkerhet og økonomi, oftest på lengre sikt – som å skape fred på Balkan, incentiver for økonomisk utvikling, etc. – slik at skillet mellom realisme og idealisme (verdidiplomati) ikke lenger er like skarpt. Det sistnevnte har også sammenheng med at verdiagendaen har blitt et helt sentralt element i vestlig internasjonal politikk: Det dreier seg om fred, demokrati og menneskerettigheter i langt større grad enn for ti til 15 år siden. Dette har også hatt implikasjoner for forsvarsalliansen NATO som nettopp intervenerte i det tidligere Jugoslavia på 1990-tallet på grunnlag av en verdimessig oppfatning av at folkemord, etnisk rensing osv. måtte bekjempes også om nødvendig med militære midler. Humanitær intervensjon har derfor blitt en del av sikkerhetspolitiske eksperters naturlige vokabular.

Det som derfor kan sies å karakterisere norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk er en liberal institusjonalisme. Den er liberal i betydningen av at man fra norsk side søker å fremme demokrati og menneskerettigheter. Samtidig er den institusjonalistisk ved at man søker samarbeid innenfor rammen av internasjonal organisasjon med vektlegging av Folkeretten som styrende for mellomfolkelig samkvem. Det sistnevnte kan for Norges vedkommende også plasseres innenfor en realpolitisk tilnærming fordi opprettholdelsen og videreutviklingen av en institusjonsbasert orden er en vital, norsk interesse. Slik sett kan den liberale institusjonalismen fremstå som en slags syntese mellom realisme og idealisme i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Som jeg antydet innledningsvis, har norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk gått i en mer realpolitisk retning de seneste årene. Regjeringens satsing på nordområdene, noe som det er tverrpolitisk enighet om, og den økende vektleggingen av Forsvarets tilstedeværelse i nord, er klare indikasjoner på en slik utvikling. Som Regjeringens forsvarspolitiske utvalg skrev i sin innstilling i fjor, vil Norge i årene som kommer stå overfor en rekke sikkerhetspolitiske utfordringer knyttet til norske nærområder. Det er sannsynlig at de mest alvorlige av disse vil være knyttet til de rike ressursene på kontinentalsokkelen og i havområdene utenfor Norge. Råderetten over disse ressursene er avgjørende for norsk økonomi og velferd. Alvorlige utfordringer mot norsk råderett og forvaltning vil derfor utgjøre utfordringer også mot Norges sikkerhet. Som utvalget videre skriver vil havområdene i nord representere både svært viktige økonomiske muligheter, i form av levende og fossile ressurser, men også utfordringer som Norge ikke står overfor andre steder. Blant de sikkerhetspolitiske utfordringer er de største knyttet til vårt naboskap med Russland, i et område som fortsatt er militært sensitivt for russerne, og til de uavklarte grensene for norske havområder i nord.

En slik realpolitisk vending kan ha flere årsaker, men en av de viktigste årsakene til en slik utvikling, tror jeg, er at det internasjonale systemet helt åpenbart beveger seg i en mer multipolar retning. I fagdebattene har en slik utvikling egentlig vært ventet. Spesielt innenfor en såkalt neorealistisk tilnærming til studiet av internasjonal politikk har mange forskere påpekt den helt unaturlige situasjonen med én dominerende supermakt som skal definere spillereglene for hele det internasjonale systemet. Titlene på de forskningsarbeidene som har påpekt ustabiliteten i en unipolar situasjon har eksempelvis vært "The Unipolar Illusion", "The Unipolar Moment" og den mest kjente "Back to the Future – Why We Soon Will Miss the Cold War" av John Mearsheimer. Han har senere også skrevet boken "The Tragedy of Great Power Politics" der han ser for seg den potensielle ustabiliteten i det europeiske statssystemet og Tyskland som Europas fremtidige hegemon med de problemer det kan medføre.

Men også innenfor en liberal tilnærming til studiet av internasjonal politikk, har forskere som Joseph Nye påpekt USAs unike internasjonale posisjon ved at landet innehar en betydelig grad av "mykmakt". For å sitere Joseph Nye: "A country may obtain the outcomes it wants in world politics because other countries – admiring its values, emulating its example, aspiring to its level of prosperity and openness – want to follow it". Mykmakt er derfor en slags koopterende form for makt ved at andre aktører av egen fri vilje ønsker å følge USAs lederskap på bakgrunn av attraktiviteten til det amerikanske samfunnet, dets økonomi, kultur og samfunnsform.

I følge Nye har USA scoret høyt på både den tradisjonelle hardmaktdimensjonen og på det han omtaler som mykmaktdimensjonen. En av hans poenger er at den såkalte "Bush-revolusjonen" i amerikansk utenrikspolitikk de seneste årene har hatt som konsekvens at USA har blitt svekket både langs mykmakt- og hardmaktdimensjonen. På bakgrunn av Bush-administrasjonens radikale program for internasjonal systemtransformasjon basert på amerikansk unilateralisme og dertil tilhørende militarisering av utenrikspolitikken, har USAs anseelse over store deler av verden falt til dels dramatisk. Dette har så gått utover USAs dominans både langs mykmakt- og langs hardmaktdimensjonen.

Dette kan synes som et paradoks tatt i betraktning at Bush’ utenrikspolitiske orientering som klart har vært inspirert av neokonservative intellektuelle, på mange måter kan plasseres innenfor en idealpolitisk tilnærming til internasjonal politikk. Som Marcin Zaborowski skriver i sin analyse av Bush’ utenrikspolitikk, førte terrorangrepene mot USA i 2001 til at den opprinnelige realisten George W. Bush ble en idealist med internasjonal systemomforming og med bruk av militærmakt som virkemiddel. Bush har derfor av forskere som Michael Cox ved LSE blitt omtalt som en "wilsonian in boots". Tradisjonell amerikansk idealisme og unilateralisme som begge har lange tradisjoner i amerikansk samfunnsliv og politikk har derfor i stort preget amerikansk utenrikspolitikk. De amerikanske realistene som stort sett alle hadde det til felles at de var motstandere av krigen i Irak, mener nå at USA nå må betale prisen for en feilslått idealistisk orientert utenrikspolitikk. 

Som vi vet, etter hybris kommer nemesis. Det neokonservative overmotet som Bush-administrasjonen utviste i sin første periode, har i løpet av sin andre periode blitt klart mer realpolitisk orientert. Dette kom eksempelvis til syne i NSS 2006 som nettopp påpekte internasjonale maktforhold og den potensielle konkurransen stormakter imellom. Bush-administrasjonens utenrikspolitikk har derfor bidratt til å legge det nødvendige grunnlaget for en mer multipolar orden, og slik sett kan vi si at et av de viktigste resultatene av den utenrikspolitikk Bush administrasjonen har ført, er en markant svekkelse av USAs status i det internasjonale systemet. Dette gjelder imidlertid ikke på det militære området der USAs militærmakt er overveldende og der USAs forsvarsbudsjett er omlag halvparten av de samlede forsvarsbevilgninger på kloden. Til dette skal det også sies at militærmakt ikke nødvendigvis vil gi makt på andre samfunnsområder. Det vil si at makt ikke er som penger som kan omsettes i et marked

Et mer multipolart system vil altså være en verden med flere sterke internasjonale aktører. Som innstillingen fra det forsvarspolitiske utvalget påpekte, vil USA fremdeles ha en dominerende posisjon, men at regionale stormakter i stadig større grad vil begrense og utfordre USAs makt og innflytelse. Dette innebærer med andre ord at jeg tror at det finnes enkelte "lovmessigheter" innenfor internasjonal politikk, nemlig at en verden preget av mer multipolaritet vil fremtvinge mer tradisjonell konkurranse mellom stater noe som igjen vil kunne medføre at stater i større grad begynner å ivareta egeninteresser overfor andre stater og aktører i det internasjonale systemet. Det forholdet at det internasjonale systemet også er preget av et fravær av en overordnet myndighet, bidrar til å forsterke en slik utvikling. Den største ulempen med dette, er en klar svekkelse av de multilaterale styringsprinsipper i internasjonal politikk. Det vil si at vi får en svekkelse av den institusjonsbaserte ordenen som har preget Europa og Vesten i over et halvt århundre. Det er i dette perspektivet vi må se på EUs sikkerhetsstrategi fra 2003 der Unionen uttaler at målet med dens felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, er å videreutvikle et effektivt multilateralt system samtidig som unionen tar sikte på å styrke sikkerheten i sine nærområder gjennom blant annet en naboskapspolitikk. 

En slik realpolitisk vending som vi her snakker om, vil selvsagt kunne få vidt forskjellige konsekvenser for EUs videre utvikling. Noen, spesielt tradisjonelle realister, vil kunne påpeke vanskelighetene en slik utvikling vil få med hensyn til ytterligere integrasjon, og sågar påpeke at mulighetene åpenbart er tilstede for at integrasjonen vil kunne falle tilbake. Andre igjen vil påpeke at en sterkere grad av multipolaritet snarere vil kunne føre til en styrking av EU-integrasjonen fordi EUs medlemsstater innser at de vil være for små til å kunne klare seg i den økende internasjonale konkurransen som multipolariteten har skapt. Slik sett vil multipolaritet kunne være en kime til forsterket integrasjon i Europa. Om det blir den ene eller andre retningen som vil materialisere seg empirisk, sier den realistiske skolen lite om. Uansett viser de gjentakende problemene EU har med hensyn til å få ratifisert de traktatene som vil forsterke integrasjonen, de utfordringene som EU-integrasjon vil stå overfor.

Mest sannsynlig er det at det blir en "muddling through", dvs. at EU søker å møte de utfordringene som kommer på veien. EUs håndtering av krisene i Georgia i sommer, var i hvert fall oppløftende fordi som lenge har påpekt EUs manglende evne til å opptre enhetlig i forbindelse med internasjonale kriser. Under denne krisen viste også USA og NATO sin utilstrekkelighet, mens EU og det franske EU-formannskapet, har fått forsterket sin stilling. Det franske formannskapets påpekning av behovet for ytterligere integrasjon i EU på det utenrikspolitiske området, har i hvert fall blitt styrket som følge av de senere tiders begivenheter.

Spørsmålet en så må stille seg er om EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk egentlig er tilpasset en verden som blir mer multipolar og preget av tradisjonell maktbalansepolitikk. Da EU bestemte på slutten av 1990-tallet om å utvikle en egen sikkerhets- og forsvarspolitikk – ESDP – mente man i realiteten såkalte Petersberg-operasjoner. Dette er en type operasjoner preget av krisehåndtering og en blanding av både sivile og militære virkemidler. Det kan argumenteres for at ESDP og EUs sikkerhetsstrategi fra 2003 ikke er tilpasset en slik utvikling, og at EUs sterke sivile identitet vil umuliggjøre en utvikling i retning av at EU blir en mer "vanlig" internasjonal aktør. Hovedutfordringen blir derfor å spørre seg om EU-prosessens utenriks- og sikkerhetspolitiske dimensjon er relevant nok i forhold til de utenrikspolitiske utfordringene vi står overfor. Det hører i denne sammenhengen også med til bildet at EUs medlemsstater tradisjonelt har vært svært skeptiske til å overføre utenriks- og sikkerhetspolitisk kompetanse til overnasjonalt plan og at EU derigjennom har måttet utvikle en "spesiell" og mer sivilt preget utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Nå har det seg slik at ESS 2003 om ikke lenge skal reformeres. Dette ville vært en gylden anledning til nytenkning for EU på det utenrikspolitiske området. Slik situasjonen nå er, peker alt i retning av at EU ikke vil gjennomføre noen grundige endringer i det opprinnelige dokumentet. Man vil heller utarbeide et såkalt tillegg der eksempelvis energisikkerhet vektlegges mer enn i det opprinnelige dokumentet fra 2003. 

Det som empirisk sett ser ut til å materialisere seg for EUs utenriks- og sikkerhetspolitikk, er at EU i forholdet til Russland vil understreke den sterke gjensidige avhengigheten som eksisterer mellom Unionen og Russland og som gjør seg gjeldende på flere områder, men især på energiområdet. Dette var en av de viktigste konklusjonene fra det europeiske råds møte i begynnelsen av september i forbindelse med krisene i Georgia. Derfor synes EUs største utenrikspolitiske utfordring i dag å være i møtet med et mer selvhevdende Russland som hevder tradisjonell realpolitikk der landets politiske ledelse understreker at Russland har nærområder som landet har vitale interesser knyttet til. Hvordan en slik postmoderne enhet som EU er, og som er preget av så mye idealpolitisk tankegods, skal møte en tradisjonell stormakt, blir et av de viktigste saksområdene å studere i årene som kommer.

Hva så med Norge? Hvilke virkninger vil en slik multipolar utvikling få? Må Norge gi på båten vårt sterke internasjonale engasjement i form av den såkalte engasjementspolitikken og understrekningen av Norge som en humanitær stormakt? Jeg tror ikke vi får en slik total omformulering av norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Også norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk kan ikke bare forstås innenfor en realpolitisk kontekst. Dessuten er skillet mellom såkalt realpolitikk og idealisme flytende, og på noen områder går de faktisk over i hverandre.

Der vi vil kunne få en endring først er ikke overraskende på det forsvarspolitiske området. En mer multipolar orden preget av mer tradisjonell konkurranse mellom stater, vil kunne medføre en større satsing på Forsvarets hjemmeoppgaver der den største endringen vil skje for Hærens vedkommende. Det innebærer med andre ord en nedtoning av Forsvarets internasjonale engasjement og en større fokus på Forsvarets tradisjonelle oppgaver nært knyttet til vern av eget landterritorium. Samtidig ser vi at økende priser på materiell, utviklingen i nordområdene og kjøp av kampfly samlet sett vil kunne bidra til at Norge bør tenke nytt på tvers av gamle allianser.

Flere har i denne sammenhengen tatt til orde for et forsterket nordisk samarbeid. Jacob Børresen mener i denne sammenhengen at vi på lang sikt, i et 20 års perspektiv eller lengre, vil Norge, sammen med Finland og Sverige, kunne bygge opp et moderne, bærekraftig og relevant forsvar til en betydelig lavere pris enn om hver av disse landene skulle holde seg med et forsvar av tilsvarende kapasitet. En slik løsning fordrer imidlertid at de tre landene etablerer et forsvarsfellesskap med en felles militæroperativ ledelse. For egen del vil en slik løsning også kunne passe inn i en større europeisk ramme dersom EUs medlemsland skulle ønske å bygge ut en mer felles sikkerhets- og forsvarspolitikk. Dette har imidlertid vært et hovedankepunkt for britene som ikke ønsker et autonomt EU på det sikkerhetspolitiske området da dette vil kunne bidra til en større politisk og militær avstand over Atlanterhavet.

For å konkludere: Årene mellom 1990 og 2003 kan i ettertid sies å være en unntaksperiode i internasjonal politikk som kanskje kan sammenlignes med årene rett etter den første verdenskrigs avslutning. Dette var en periode preget av et større håp om samarbeid og integrasjon mellom verdens land og regioner. Ja selve begrepet globalisering vokste ut av en slik forhåpning om en større politisk og økonomisk integrasjon på verdensbasis. Årene etter 2003 kan derfor ses på som en tilbakevending til en internasjonal "normaltilstand". Jeg tror imidlertid ikke at vi går tilbake til en naturtilstand i internasjonal politikk og slettes ikke i Europa. Her har institusjonaliseringen, styrken av det europeiske sikkerhetsfellesskapet og sammenbindingene av økonomiene gått så langt at noe alvorlig tilbakeslag vil vi ikke se.  Dessuten tror jeg at mer multipolaritet og dermed også mer "realisme" i internasjonal politikk faktisk vil kunne bidra til å binde de europeiske landene sammen. På den annen side skal vi heller ikke underslå de vansker og utfordringer man står overfor når det gjelder mulighetene for ytterligere integrasjon. I stedet vil vi muligens se mer differensiert integrasjon heller enn at alle EUs 27 medlemsland går sammen i samme takt, noe som de faktisk heller aldri har gjort.

Den største utfordringen i så måte blir derfor hvordan postmoderne europeiske stater som stolt slår seg på brystet og sier at de har overvunnet maktpolitikken, skal møte stater og grupperinger av stater som ikke legger skjul på at de søker å maksimere relative maktgevinster.

Dette foredraget ble holdt på CIVITAs Oscarsborgseminar, oktober 2008.

Støtt Civita

Civita er en liberal tankesmie som gjennom sitt arbeid skal bidra til økt forståelse og oppslutning om de verdiene som ligger til grunn for en fri økonomi, det sivile samfunn og styrket personlig ansvar. Civita er en ideell virksomhet. Vårt arbeid består av debattmøter, seminarer, publikasjoner, skolering og viktige innspill i samfunnsdebatten. Dette er gjort mulig ved hjelp av støtte fra private.

Ditt bidrag vil bidra til at Civita kan fortsette det viktige arbeidet med å formidle kunnskap og ideer som utvider rommet for politisk debatt.

GI DITT BIDRAG HER »