EU-domstolen slår i en ny dom fast at Danmarks boplikt er i strid med EUs regler om fri flyt av kapital. Det er uklart hvilken betydning dette vil få for de norske regleme om boplikt for landbrukseiendommer. Boplikt er i strid med viktige eiendomsrettslige prinsipper. I denne artikkelen hevder Normann Aanesland, Olaf Holm og Inger-Lise Labugt at den norske boplikten ikke fungerer etter hensikten.

Boplikt for helårsboliger

 

Av

Normann Aanesland, Olaf Holm og Inger-Lise Labugt

Sammenfatning

76 kommuner i landet har innført boplikt for helårsboliger (”nullkonsesjon”). De fleste kommunene, som har  innført  boplikt, begrunner det med at de vil unngå  tomme boliger i vinterhalvåret. Enkelte fraflyttingskommuner ønsker å redusere  nedgangen  i folketallet og innfører boplikt for å oppnå det. I de  kommunene som en har innført boplikt, synes et flertall av politikerne å anta at det blir flere bebodde helårsboliger med boplikt. Vi har her  gjennomført en analyse  hvor  størstedelen av landets kommuner er med i datagrunnlaget og vi  sammenligner  kommuner  med og uten  boplikt. Folkeregisteret for år 2000 har  gitt oss helt nye opplysninger for hele landet for å klarlegge dette. Vår konklusjon ut fra dette materialet samsvarer ikke med det kommunepolitikerne forventer. Det blir færre bebodde helårsboliger  i kommuner med boplikt enn i kommuner  uten.  Tidligere er det utført flere mindre undersøkelser som støtter opp under dette.

Boplikt hindrer at helårsboligene blir solgt som fritidsboliger, men boplikt har også to virkninger som gjøre at det blir færre bebodde helårsboliger i kommuner med boplikt.(1) Den ene er at boplikt påvirker antallet av helårsboliger. I kommuner med boplikt får boliger som høver godt til fritidseiendom  lavere salgsverdi, det ønsker eierne å unngå. Det blir  flere boliger som endrer  status fra  helårsbolig til fritidsbolig i kommuner med boplikt enn i kommuner uten boplikt, forskjellen er signifikant. (2) Det andre er  bopliktens virkninger  på  hvor stor andel av  helårsboligene som  er bebodde. Boplikten hindrer riktig nok at helårsboligene  kan selges som fritidsbolig, men ”slektskapsparagrafen” i konsesjonsloven gjør at barn og andre slektninger kan overta eiendommen og nytte den som fritidsbolig. Ved at kommunene  innfører boplikt synker prisene på de eiendommene som er mest attraktive som fritidseiendommer og ved generasjonsskifte  blir det billigere for barna og nære slektninger å nytte  eiendommene som fritidseiendommer. De data vi har viser at det ikke er noe signifikant forskjell på hvor stor andel av helårsboligene som er bebodde i kommuner med og uten boplikt.

Innledning

76 kommuner av landets 434 kommuner har innført boplikt for helårsboliger (”nullkonsesjon”). I enkelte av disse er det boplikt bare i deler av kommunen. I de mest attraktive rekreasjonsområdene langs kysten, begrunner myndighetene boplikt med at de ønsker å ha lys i vinduene i vinterhalvåret. I fraflyttingskommunene innføres boplikt for å redusere fraflyttingen og styrke bosettingen. Boplikten for helårsboliger er upersonlig, eiendommene skal være bebodde enten av eier eller av andre. I landbruket gjelder boplikt hele landet. Det er en personlig boplikt, og ved omsetning av gårdsbruk  må den nye eieren bo på bruket i minst fem år. Ved odelsløsning er boplikten 10 år.

I  denne artikkelen ønsker vi å undersøke om det er flere bebodde helårsboliger i  kommuner med boplikt enn i kommuner  uten boplikt. Folkeregisteret for år 2000 har  gitt oss helt nye opplysninger for hele landet for å klarlegge dette. Vi har tidligere foretatt flere mindre undersøkelser som har betydning for de hypotesene som vi legger til grunn for analysen i denne artikkelen.

 

Aanesland og Holm (2000) har undersøkt virkningen av boplikt for landbrukseiendommer ved å sammenligne forhold i Hedmark hvor det er personlig boplikt for gårdsbruk  med Värmland hvor det ikke er boplikt. Undersøkelsen bygger på 186 besvarte intervjuer fra Hedmark og 167 besvarte intervjuer fra Värmland. Intervjuene viser at 20 prosent av eierne i Hedmark ikke bor på brukene. I Värmland er det 13 prosent av eierne som ikke bor på gårdsbrukene, og forskjellen er statistisk signifikant.

I det samme arbeidet har vi undersøkt andelen av ubebodde landbrukseiendommer og boligeiendommer i seks kommuner i Norge; tre i hvert av fylkene Hedmark og Telemark. Opplysninger om eiendommene er bebodde eller ikke er fra landbrukskontorene i de ulike kommunene. Landbruket med personlig boplikt har større prosent ubebodde eiendommer enn det er på boligeiendommer, og  forskjellen er signifikant.

Virkningen av boplikt for helårsboliger ble undersøkt av  Aanesland og Holm (2002). Eierne av boliger i fem kommuner ble tilsendt spørreskjema og svarte på spørsmål om hvor stor del av året som boligene var bebodde. Tre kommuner hadde boplikt, to kommuner hadde ikke boplikt. Data fra disse fem kommunene viser at det ikke er  noen signifikant forskjell i årlig botid på boligene i kommuner med boplikt, sammenlignet med kommuner uten boplikt.

I undersøkelsene, som er nevnt ovenfor, får vi ikke støtte for hypotesen om at det er flere bosatte landbrukseiendommer eller mer årlig botid i helårsboligene i kommuner med boplikt enn i kommuner uten boplikt.

 Boplikten hindrer salg av helåsrboligene til fritidsboliger, men boplikt har også  to andre virkninger som  gjør at det blir færre bosatte helårsboliger i kommuner med boplikt. (1) Den ene er at boplikt påvirker antallet av boliger som har status som helårsbolig. I kommunene med boplikt vil en del eiere ønske å endre eiendommens status fra helårsbolig til fritidseiendom. Oppnår de det kan de få en betydelig gevinst ved at verdien på boligen stiger. På litt forskjellige måter kan eierne selv bidra til at eiendommen endrer status. Det kan skje ved dårlig vedlikehold, dårlig veiforbindelse, boligen mangler vann og kloakkanlegg. (2) Den andre grunnen til at boplikt kan tenkes å virke til at det blir færre bebodde helårsboliger er slektskapsparagrafen. Slektskapsparagrafen i konsesjonsloven § 6 gir barn og andre nære slektninger anledning til å overta en helårsbolig ved generasjonsskifte og nytte den som fritidseiendom. Innføres boplikt i en kommune, blir boligene sjeldnere solgt ut av familien fordi boligprisene for mest attraktive fritidseiendommer blir lavere. Boplikt (med slektskapsparagrafen) virker til at det blir billigere for familien å beholde eiendommen som fritidsbolig.

Vi har to hypoteser om virkningen av boplikt:

(I)                 For å unngå at salgsverdien på boligene blir lavere,  er det flere boliger som endrer status fra helårsbolig til fritidseiendom i kommuner med boplikt enn i kommuner uten boplikt.

(II)              Boplikt gjør at flere  helårsboliger blir billigere fritidseiendommer for familiene. Vi antar at overdragelsen av ferieeiendommer til familiene har større betydning enn at boplikt hindrer salg av helårsboliger til fritidsformål. Etter dette venter vi å finne at helårsboliger blir mindre bebodd i kommuner med boplikt enn i kommuner uten boplikt.

Data for å teste de to hypotesene er hentet fra GAB-registeret (Statens kartverk 2003) og Folkeregisteret.

Endring av status for eiendommer på grunn av boplikt

Endring av status for eiendommer på grunn av boplikt er tidligere drøftet av Aanesland og Holm (2002). Analysen bygger på utskrift fra GAB-registeret (Statens kartverk 2003). Dette materialet angir endringer som har skjedd fra helårsbolig til fritidsbolig og fra våningshus til fritidsbolig. Vi har delt GAB-registerets statistikk i kommuner med boplikt og kommuner uten boplikt, og har hatt kontakt med flere fylker og kommuner som har foretatt registrering i forbindelse med prosjektet MABYGG. Kommunenes ansatte framholdt at det var ingen grunn til å anta at det i registreringen er systematisk feil mellom kommuner med og uten boplikt. Derimot synes det å være klart at det i kommuner med boplikt vil være større interesse blant eiere for at boligene ble definert som fritidsboliger enn tilfellet vil være i kommuner uten boplikt. Status til boligene forteller ikke noe om hvordan boligene er brukt; om det er personer som bor fast i boligene eller ikke. Det er en fysisk klassifisering av boligene.

Resultatet av vår analyse, viser at kommuner med boplikt har større prosentandel med overgang fra helårsboliger og våningshus til fritidsboliger enn kommuner uten boplikt. Det er blitt færre helårsboliger i kommuner med boplikt. Forskjellen mellom kommuner med og uten boplikt er signifikant.

I denne undersøkelsen hadde vi to ulike utvalg av kommuner. I utvalg I har vi alle kystkommuner fra svenskegrensen til og med Nord-Trøndelag fylke fordelt på kommuner med og uten boplikt. I kommuner med boplikt var prosentvis andel av boliger som ble overført til fritidsboliger, 0,99 %, og tilsvarende for våningshus var 1,73 %. For kommuner uten boplikt var overgangen fra helårsboliger til fritidsboliger 0,44 % og tilsvarende for våningshus var overgangen til fritidsboliger på 0,91 %.

I utvalg II har vi kommuner med og uten boplikt fordelt på fire grupper ut fra geografisk beliggenhet. (1) sentrale kyst og (2) ikke sentrale kyst, (3) sentrale innland og (4) ikke sentrale innland. I alle fire gruppene er overgangen til fritidsboligene størst i kommuner med boplikt. Samlet for alle fire gruppene er overgangen til fritidsboliger i kommuner med boplikt 7,46 prosent og i kommuner uten boplikt er overgangen til fritidsboliger på 2,07 prosent.

Andel av bebodde helårsboliger i kommuner med og uten boplikt

Det offisielle kravet til boplikt for helårsboliger er at noen overnatter årlig minst 50 prosent av nettene på eiendommen. Det er unntak fra denne 50 prosent regelen for eksempel for langtidspendlere, studenter, stortingsrepresentanter, ved utenlandsopphold osv.

Det vi ønsker å undersøke er om det er større andel med bebodde helårsboliger i kommuner med boplikt enn i kommuner uten boplikt. Det viktigste kriteriet, som forteller om en eiendom er bosatt eller ikke, er at en eller flere personer er registrert i Folkeregisteret som bosatt på eiendommen. I det etterfølgende mener vi at eiendommen er bebodd når vedkommende er registrert som bosatt på eiendommen i Folkeregisteret.

I GAB registeret finner vi hvilke kategorier boligene er gruppert i: Eneboliger, fritidsboliger, våningshus osv. Ved å kombinere data fra Folkeregisteret med GAB-registeret, har vi data som forteller hvor stor andel av boligene som er bebodd i de forskjellige kommunene i landet. Det kan være flere grunner til at andelen av bebodde boliger er forskjellig i kommunene. For å klarlegge virkningen av boplikten, vil vi drøfte flere forhold som kan tenkes å påvirke om boligene er bebodde eller ikke. I tillegg til boplikt antar vi at fire følgende forhold påvirker andelen av boliger som er bosatte i en kommune:

(1)   Hvor attraktiv kommunen er som fritidsområde

(2)   Tidspunktet når boplikt ble innført i kommunen

(3)   Kystkommune eller innlandskommune

(4)   Kommunens sentralitet eller ikke sentralitet i forhold til byer og større tettsteder

 

Vår angrepsmåte er at vi stiller opp hypoteser som forteller om de sammenhenger vi forventer å finne. Ved hjelp av regresjonsanalyser og valg av 5 prosent signifikantnivå, undersøker vi om vi får støtte for hypotesene eller om vi må forkaste dem.

I GAB-registeret finner vi opplysninger om antall eneboliger og antall fritidsboliger i de ulike kommunene. De fleste helårsboligene er eneboliger med og uten sokkel. Vi nytter andelen av bebodde eneboliger i Folkeregisteret fra år 2000 som måltall. Samkjøringer av GAB-registeret og Folkeregisteret er utført av Statistisk sentralbyrå (SSB) etter oppdrag fra oss. Den analysen vi har gjennomført bygger på to utvalg.

I utvalg I har vi 331 kommuner, 279 kommuner uten boplikt og 52 med boplikt. I dette utvalget er det tatt med så mange av landets kommuner som mulig både av kommuner med og uten boplikt. Men ikke alle landets kommuner er interessante i vår analyse. I kommuner med store byer og tettsteder og få fritidseiendommer, er det ikke boplikt for helårsboligene. Disse bykommunene skiller seg ut ved at de har få fritidsboliger. Vi har tatt ut alle kommuner med mindre enn 20 prosent fritidsboliger. Kommuner hvor bare deler av kommunen har boplikt er ikke tatt med.

For å analysere spesielle forhold som påvirker om eiendommen er bebodd eller ikke har vi utvalg II. Det består av 63 kystkommuner og 42 innlandskommuner. I begge disse gruppene med kyst- og innlandskommuner er kommunene gruppert i kommuner med og uten boplikt. I tillegg er kommunene gruppert etter beliggenheten sentralt og ikke sentralt med hensyn på byer og større tettsteder.

Gjennomsnittall for andelen av kommuner med og uten boplikt

Figur 1 viser gjennomsnittall for 279 kommuner uten boplikt og 52 kommuner med boplikt. For kommuner uten boplikt er 81 prosent av helårsboligene bebodde og med boplikt er 78 prosent av helårsboligene bebodde. Selv om gjennomsnittstallene viser at kommuner uten boplikt har større andel bebodde boliger enn kommuner med boplikt, kan vi ikke vite om årsaken til dette skyldes boplikt. Det kan være flere grunner til den forskjellen som figur 1 viser. Det skal vi se nærmere på.

  

Figur 1.  Prosent bebodde eneboliger i kommuner med og uten boplikt.

Virkning av attraktive fritidsområder

Det kan tenkes at kommuner som innfører boplikt er de kommuner som er mest attraktive som fritidsområder, og at dette er noe av årsaken til det bilde vi ser på figur 1. Det har vi undersøkt nærmere, se figur 2. Vi har antatt at de mest attraktive fritidsområder har størst andel fritidsboliger/ eneboliger. Figuren viser plott for kommuner uten boplikt og kommuner med boplikt. De lineære funksjonene for de to utvalgene er vist på figuren. Det er foretatt en regresjonsberegning som viser sammenhengen mellom andelen av bebodde eneboliger og forholdet fritidsboliger/eneboliger. Når andelen av fritidsboliger/eneboliger øker blir  andelen bebodde helårsboliger mindre, sammenhengen er signifikant. Figur 2 viser også at det er en tendens til at eneboligene er mer bebodde i kommuner uten boplikt enn kommuner med boplikt, men forskjellen er ikke statistisk  signifikant.

 

 

Figur 2.  Prosent bebodde eneboliger i kommuner med og uten boplikt  som en funksjon av forholdet mellom fritidsboliger og eneboliger

 

 

 

Virkning av tidspunkt for innføring av boplikt

Vi vet ikke hva som hadde skjedd i kommuner med boplikt dersom boplikten ikke hadde blitt innført. Det kan tenkes at dersom ikke kommunene hadde innført boplikt, så ville det ha vært færre bosatte eneboliger i kommunene. Hadde det vært tilfellet, må en forvente at kommuner som innførte boplikt sist har færre bosatte boliger enn de som innførte boplikt tidlig. Det spørsmålet kan vi forsøke å klarlegge litt nærmere ved å undersøke om tidspunktet for å innføre boplikt har noen betydning. Vi har foretatt regresjonsberegninger hvor sammenhengene er framstilt på figur 3.

Figur 3. Prosent bebodde eneboliger i sentrale og ikke sentrale kommuner  som en funksjon av tidspunkt for innføring av boplikt

 

En av regresjonsberegningene viser  en svak tendens som går i motsatt retning av det en forventet.  Ingen av de to beregningene, sentrale og ikke sentrale områder, viser signifikante sammenhenger.  Dette svekker sannsynligheten for at kommunene ville hatt færre bebodde boliger dersom boplikten ikke var innført. Vi får det samme resultatet både for kystkommuner og innlandskommuner. Det gjelder også enten kommunene har en sentral eller ikke sentral beliggenhet i forhold til byer og større tettsteder.

Kystkommuner og innlandskommuner, sentrale og ikke sentrale

For å undersøke om andre forhold enn boplikt påvirker om eneboligene er bebodd eller ikke, har vi analysert et utvalg som består av 63 kystkommuner og 42 innlandskommuner. Begge disse utvalgene er gruppert i kommuner med boplikt og i kommuner uten boplikt. I tillegg er kommunene sortert i to grupper etter beliggenhet med hensyn til byer og større tettsteder: (1) sentrale og (2) ikke sentrale kommuner.

 

Figur 4. Prosent bebodde eneboliger  i sentrale og ikke sentrale kommuner med og uten boplikt

 

Figur 5. Prosent bebodde eneboliger  i sentrale og ikke sentrale kommuner med og uten boplikt

 

Gjennomsnittstallene, figur 4 og 5, viser at i kommuner med boplikt er det færre bebodde eneboliger enn i kommuner uten boplikt. Det gjelder både for kystkommuner og innlandskommuner. Det gjelder også enten kommunene har sentralt eller ikke sentralt beliggende i forhold til byer og større tettsteder. En t-test viser at forskjellene for kommuene med og uten boplikt  som  en ser på figurene  4 og 5,  ikke er statistisk signifikante.

Oppsummering av resultatene i analysen

For å klarlegge virkningen av boplikt, har vi her sett på flere forhold som kan tenkes å påvirke om boligene er bebodd eller ikke. Vi har sammenlignet alle kommuner i landet med boplikt, unntatt de som har delvis boplikt, med landets kommuner uten boplikt. De forholdene vi har antatt hadde betydning for boplikt er:

1)      Hvor attraktive kommunene er som ferieområder

2)      Tidspunktet for innføringa av boplikt i kommunene

3)      Kystkommuner og innlandskommuner

4)      Kommunenes sentralitet, ikke sentralitet i forhold til byer og tettsteder

Av det statistiske materialet, som vi har, ser vi en tendens til at kommuner uten boplikt har flere bebodde eneboliger enn i kommuner med boplikt. Men forskjellen er ikke signifikant.

Hvor attraktive kommunene er som ferieområde definert som forholdet mellom antall fritidsboliger/ helårsboliger er  avgjørende for hvor stor andel av helårsbolignene som er bebodde, sammenhengen er statistisk signifikant. Avgjørende for hvor stor andel av helårsboligene som er bebodde, er også kommunenes beliggenhet med hensyn på sentralitet i forhold til byer og tettsteder. 

Registrering i Folkeregisteret  som mål  for virkningen av boplikt

 Måles virkningen av boplikt ved  andelen av bebodde helåsboliger som er registrert i Folkeregisteret,  får en ikke tatt hensyn til  at boplikt kan føre til at det bygges mindre i kommuner med boplikt. Boplikten hindrer at eiendommen kan selges som fritidsbolig og eiendomsprisene kan bli lavere. I fraflyttingskommunene kan boplikt øke den økonomiske  risikoen ved å bygge og ved å utføre større vedlikeholdsarbeid på eldre boliger. Økt risiko ved boplikt er mange klar over og det kan føre til at det bygges færre boliger og at eldre bygninger blir dårligere vedlikeholdt. 

Registrering i Folkeregisteret som indikator for om eiendommene er bebodde eller ikke kan lett  føre  til feil  når familien har to boliger hvor den ene boligen er i en kommune med boplikt og den andre i en kommune uten boplikt. Familien vil som regel være registrert i kommunen med boplikt  uten at det forteller noe om hvor familien oppholder seg mest. Det kan også oppstå feil ved å nytte Folkeregisteret fordi de som eier en helårsbolig  i en  kommune med boplikt er mer opptatt av å melde seg inn  i Folkeregisteret der  enn  de vil være  i en  kommune uten boplikt. Feilene som oppstår  ved å nytte Folkeregisteret som måltall synes å gå begge veier og kan i noen grad oppveie hverandre. Vi antar derfor at  feilen som oppstår ikke vil få alvorlig innvirkninger på den sammenligningen som vi har foretatt mellom kommuner med boplikt og kommuner uten boplikt.

Konklusjon

Vår analyse tyder på at  myndighetene ikke oppnår det de ønsker med boplikt. Statistisk sett viser vårt materiale  at  den samlete virkningen er færre bebodde helårsboliger i kommuner med boplikt enn i kommuner uten. Vi  antar det er to grunner til dette.  Boplikt gjør at det er lønnsomt å endre status for  eiendommene fra helårsboliger til fritidsboliger og vi finner at det er dette som har skjedd.  Flere helårsboliger har endret status til fritidsbolig i kommuner med boplikt enn i kommuner uten boplikt, forskjellen er statistisk signifikant

Boplikt gjør at det også blir billigere for familiene å nytte helårsboliger som fritidseiendom i kommuner med boplikt, noe slektskapsparagrafen i konsesjonsloven gir anledning til. Boplikt hindrer at  helårsboligene kan selges som fritidseiendom, men dette synes å bli oppveidd av at flere boliger i stedet blir nyttet som fritidseiendommer av barn eller andre slektninger.  Helårsboligene er omlag like mye bebodd i kommuner med og uten boplikt, det er ingen statistisk signifikant forskjell.

(Artikkelen er tidligere trykket i tidsskriftet Plan, Universitetsforlaget , nr 6. 2004)

Litteratur

Aanesland, N. og O. Holm (2000). Offentlig regulering av markedet for landbrukseiendommer. Landbruksforlaget. Oslo.

Aanesland, N. og O. Holm (2002). Boplikt – drøm og virkelighet. Kommuneforlaget. Oslo.

Norges Lover (1987 – 2001). Om konsesjon og om forkjøpsrett for det offentlige ved erverv av fats eiendom.. Lov av 31. mai 1974 nr. 19.

Statens kartverk (2003). Riks GAB. Registreringsinstruks. Hamar.

Statistisk sentralbyrå (2000). Folketellingene 1985-2000. Spesialkjøringer. Kongsvinger.